地方治理中的增长性公共政策：内在结构、治理后果与改革方向
【摘要】发展主义曾长期主导地方政府的发展思路。在发展主义范式下，经济发展成为地方政府行为的主要目标。经济发展与地方政府官员的行为逻辑相结合催生出地方治理中的代理型发展主义形态与增长型公共政策工具，即通过投资和土地两种政策驱动地方经济发展。增长型公共政策强调经济发展而忽视社会发展的重要性，因此需要从价值和结构等层面对其进行调整和完善。对增长型公共政策的调整实际上也引发了有关地方治理转型的改革议程。
作者简介：
杜建勇（1976—），男，河南临颍人，华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生，河南财经政法大学讲师，主要从事区域经济、农村基层组织建设、地方政府管理研究。
一、文献回顾和问题提出
自1978年改革开放以来，中国的经济发展取得了巨大的成就，并被很多学者称为“中国模式”。面对中国近40年的发展，一个绕不开的话题就是中国为何能够在短时间内实现经济的高速发展。针对这个问题，国内外学者们进行了广泛的讨论。比较一致的看法是：中国的经济成就主要缘于中国采用了发展主义的发展政策。由发展主义引发的则是发展型国家这一问题。发展型国家的概念最初用来解释亚洲新兴工业化国家的经济发展模式。查默斯·约翰逊在1982年出版的《通产省与日本奇迹》一书中提出了“资本主义发展型国家” 的概念。并根据一国政府在市场经济中的不同作用，区分了发展型国家和管制型国家两种不同的类型。此后，发展型国家这一概念在戈登·怀特那里得到了进一步的修正和扩展，具体表现为分析的范围从资本主义国家跨越到如中国、朝鲜和越南等社会主义国家。总体上说，发展型国家通过建立庞大的官僚队伍，并通过政策工具干预和引导经济运转，最终实现经济高速发展这一首要目标。
在结构层面，众多研究都表明，分权和官员晋升模式是中国经济发展的内在机理性因素。所谓分权，一方面包括中央和地方财政权的重新划分，另一方面也包括地方企业产权的变革。中央政府通过分权改革，大大激发了地方政府发展经济的动力。有学者称中央政府的这一财权和事权改革为“中国特色的维护市场的经济联邦制”。“经济联邦制”的后果是地方政府开始形成独立的经济利益，由此引发的直接问题则是地方政府为增加自己的经济利益而展开竞争活动。有学者指出，中国地方政府之间的竞争经历了从“为增长而竞争”到“为和谐而竞争”的转变过程。“为增长而竞争”强调的是为寻求区域经济总量的增长而争夺生产要素的行为，而“为和谐而竞争”强调的则是为提高区域内公众满意度而展开的经济竞争和制度竞争等活动。还有一种观点认为，现有的政治生态和官员晋升模式加剧了地方政府间的竞争程度。很多学者把中国地方政府官员的晋升模式称为“锦标赛”体制。具体来说，“锦标赛”体制是指“上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞争，竞争优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长，也可以是其他度量的指标”。有学者指出，在改革开放时期，地方官员的经济业绩中，影响地方官员晋升或留任的关键因素主要是地方经济总量。
从研究成果的侧重点看，学者们主要对发展型国家、地方政府竞争和官员晋升制度进行了极为详尽的考察和研究，而对发展主义在地方公共政策实践领域的研究则较少关注。事实上，公共政策作为治理的具体手段和工具，是连接地方政府和社会的桥梁，考察具体的公共政策有助于我们加深对现实问题的理解。基于以上考虑，本文尝试对发展主义背景下的地方公共政策进行学理性的考察。本文认为，在发展主义背景下，地方政府所实施的公共政策在一段时期内主要有以下两个方面的特征：一是经济建设高于一切，二是寻求经济总量的快速增长。在这两种思路的主导下，地方政府实施的公共政策就很少涉及资源的分配、再分配以及社会服务和稳定建设。本文把这种以经济发展为中心的公共政策总结为增长型公共政策。当然，随着发展主义内涵的调整和完善，增长型公共政策也开始逐步向经济发展与社会保障并重发展转变。这种转变从十六大以来变得越发明显，转变的内容也更为精细化。
二、地方代理型发展主义与增长型公共政策的生成
所谓地方代理型发展主义，主要是指改革开放以来地方政府在推动区域发展过程中所遵循的一套价值逻辑和经验路径。在认知层面，地方代理型发展主义认为经济增长是社会发展的先决性条件。在这种逻辑前提下，地方代理型发展主义寻求的就是经济的快速增长和区域经济总量的迅速增加。在理论内容层面，地方代理型发展主义主要解释中央政府和地方政府在中国经济发展中所扮演的具体角色。首先，中国的央地关系在经济领域的表现形态主要是分权，中央和地方本质是一种委托代理关系。中央试图通过赋予地方或公共组织寻求发展的动力机制，推动国家经济发展。第二，经济分权并不是仅仅存在于中央和省级政府之间，省级政府也普遍采用了经济分权机制来建立与下级政府在经济发展中的委托代理关系，而市县级政府在经济发展中同样也存在这种委托代理关系，由此形成了中国分权式经济发展在各级政府间的阶梯式委托代理形态。第三，在阶梯式委托代理关系形态下，上级政府实现了经济发展的责任目标，相对地下级政府在经济分权中则会获得诸如官员晋升和财政收入增长等。
那么，地方代理型发展主义又是如何形成的呢？本文认为，地方代理型发展主义的形成与央地财政分权改革、企业分权改革、产业之间的溢出效应和地方政府官员的晋升模式有较大关系。首先，央地财政分权改革的主要内容是分税制，分税制取代了按照（各级政府）所有制确定的、可谈判上缴利税的财政承包制。分税制具体表现为中央政府独享消费税和关税，营业税和所得税则归地方所有，而对于税额最大的增值税，中央政府提取75%的份额。分税制带来的直接后果是地方政府财政压力的突然增加，而其较为深远的影响则是地方政府独立性经济利益的形成。在分税制的背景下，地方政府要扩大自己的收入来源，最佳的路径就是大力发展本地经济，增加营业税和所得税的份额。同时，虽然地方政府只能从增值税中提取25%的份额，但增值税却构成了地方政府预算收入的重要组成部分。有学者统计增值税在预算收入中的比重在1995年到1999年间约为40%。因此，地方政府发展制造业的动力依然十分强劲。此外，地方政府也积极开拓新的收入来源，如土地出让金等。
第二，企业分权改革是指国有企业和乡镇企业私有化改革，其直接后果就是政府和企业关系的转变。由于企业私有化改革改变了政府和社会对私营企业的传统看法，促使不同区域间开展激烈的招商引资竞争。招商引资竞争实际上是地方政府为了争夺具有流动性的要素,以更好地增强区域竞争优势而展开的竞争活动。
第三，制造业的溢出效应逐步增强。制造业比服务业能够产出更多的税收，因此制造业自然成为了地方政府的主要发展目标，在此背景下以制造业为核心的招商引资成为地方政府发展经济的主要路径。而为了引进更多的企业和资金，地方政府一方面从硬件上改善发展环境，进行一系列的基础设施建设，设立专门的经济开发区，另一方面则致力于从软件上改善投资环境，为引进企业提供各种优惠条件。
最后，地方官员的晋升制度在很大程度上扮演了催化剂的角色。虽然目前关于官员晋升与经济发展之间的关系仍然存在争议，但不得不承认的一 个事实是地方官员在地方招商引资过程中发挥着重要作用。换言之，地方官员是地方经济发展的主要推动者和实施者，而地方主政者要动员地方官员实现招商引资目标，就需要建立一套激励动员机制。实际上，在发展主义的大背景下，中央政府对地方政府的绩效考核主要是看经济的发展情况。在相当长的一段时间里，中央政府把GDP 增长与当地官员的晋升联系起来，从而大大提升了地方官员发展经济的动力。因循这种逻辑，地方主政官员也建立了一套以经济发展为中心的激励动员和考核机制。
在上述激励动员机制下，地方政府官员的政策偏好被形塑出来。首先，对上负责制使得地方政府官员在公共政策选择过程中比较注重上级政府的工作要求和支持，尤其注重上级政府在经济发展领域的各项决策部署。第二，地方政府官员在公共政策选择过程中主要寻求区域经济总量的扩张。地方官员的这种政策选择偏好主要与现有的官员绩效评价体系有关。目前，在我国对地方官员政绩的考核体系中，经济发展的指标所占的权重仍然很高，再加上诸如GDP 增长率、工业产值、财政收入等指标相对于发展综合效益、社会发展等更易于测量和评价，经济总量的发展自然就成为了影响地方政府官员政策选择的重要因素。第三，由于我国的地方官员存在流动机制，官员的升迁与其任期内的政绩紧密相关，因此，地方政府官员普遍选择时间成本较低的经济发展模式。由于地方政府的领导职位数量是既定的，因此地方政府官员必须通过缩减晋升周期才可能扩大自己的晋升空间。为了增加政绩对晋升的影响，地方政府官员会选择在较短的时间内增加自己的政绩内容，以此获得上级政府的肯定。时间成本逻辑也促使大多数地方政府官员选择扩大经济投资和改善城市面貌作为凸显政绩优势的主要领域。
地方代理型发展主义是对地方政府发展模式的概括，在一定程度上也可以看作是地方政府在发展过程中所持有的发展观。这种发展观要化为实践则需要通过公共政策途径来表达。换句话说，地方代理型发展主义必然会对地方政府所制定的公共政策产生一定的影响。本文把这种在地方代理型发展主义影响下产生的公共政策称为增长型公共政策。由于地方代理型发展主义强调以经济建设为中心，反映在公共政策上，公共政策的价值理念同样也强调以经济发展为中心。因而，所谓增长型公共政策，其实就是以发展经济为价值基础和主要目的的政策类型。在某种意义上，中央和地方各级政府间形成的阶梯式代理型发展主义构成了地方政府发展观念的价值内核与理论指导，而在此基础上形成的增长型公共政策则是代理型发展主义在地方治理中的集中表现。
在发展主义逻辑背景下，增长型公共政策与其他政策范式相比具有三个较为明显的模式特征。首先，增长型公共政策并不属于渐进式政策过程，而是从一开始便具有明确的政策目标，通过政策工具寻求区域经济总量在一定时间区间内的快速扩大。第二，虽然地方政府在经济发展中起着较为重要的引导作用，但增长型公共政策为市场发展作用赋予了较大空间，并选择性地压缩或者弱化社会资源的再分配问题。第三，与地方政府官员的政策偏好一脉相承，地方增长型公共政策将发展的空间主要集中在经济投资和城市基础设施建设两个方面。因此，在内容上，地方政府出台的增长型公共政策主要有土地开发政策、产业发展政策和招商引资政策等。
从内容上看，增长型公共政策主要由投资模式和土地模式两个部分构成。就投资模式而言，地方政府官员的政策偏好集中体现在以较低的时间成本实现较为明显的政绩成果，同时地方政府对消费和出口这两架马车的影响能力非常有限，因此投资就成为地方政府增长型公共政策的核心内容。就土地模式而言，地方政府通过土地模式不仅可以推动房地产行业的发展，加速区域内各行业间链接和整合，更可以通过土地出让金制度，增加政府的财政收入。
在投资模式中，增长型公共政策主要包括开发区政策、产业发展政策和招商引资政策等三种主要的政策形态。这三种政策是地方政府官员为实现其政策偏好所普遍使用的代表性工具。
招商引资政策是指地方政府为引入新的项目和资金所出台的各类政策的总称。招商引资政策的实施旨在使地方政府具有经济发展上的竞争优势。整体上看，地方政府出台的招商引资政策主要通过两种方式使其招商引资更具竞争力。首先是构建良好的发展环境。一般来说，地方政府在从事招商引资时都会向企业提供较好的企业发展环境，例如提供较为完备的基础设施，给予企业人才一定的优厚待遇，帮助解决企业落地过程中遇到的各类障碍和问题，通过机制优化解决企业与政府互动过程中的程序复杂问题。其次，是制定具有吸引力的优惠政策内容。一般来说，地方政府常用的招商引资优惠政策有电力、供水、网络和地价优惠，以及减免税收等。从内容上看，地方政府所进行的招商引资主要集中在制造业。这是因为制造业的发展可以提高地方政府的财政收入。
产业发展政策与财政政策和货币政策一道被认为是促进经济发展的三大工具。一般来说，财政政策和货币政策一般由中央政府制定，而产业政策则没有这种局限性。产业发展政策在推动企业进入特定产业领域方面具有重要的激励和推动作用。因此，制定区域产业发展政策就成为地方政府扩大投资的重要手段。其中具有代表性的产业发展政策有租金减免政策、针对企业的专项资金扶持政策、企业人才引进优惠政策和产品专利保护政策等。
开发区政策是地方增长型公共政策在物理空间上的具体表现。一般来说，地方政府会为开发区专门出台一系列配套政策。在建设开发区之前，地方政府一般会设置开发区管理委员会，并进行基础设施建设。开发区的定位在很大程度上会影响其配套政策的内容，由此也导致不同开发区的行政级别可能存在差异。一些较为特殊的开发区在建设过程中会得到上级政府的扶持政策，以增强其竞争优势和产业发展空间。
在土地模式中，土地开发利用政策成为地方政府政策选择的关键。一般来说，土地开发利用政策可分为土地出让政策、土地融资政策、土地出让金政策和土地储备政策四个子政策系统。土地出让政策是对地方政府出让土地资源行为的具体规定。为了增强招商引资的吸引力，地方政府往往会针对不同企业对土地资源的需求特征采取不同的土地出让优惠政策。土地融资政策的政策主体往往不是地方政府本身，而是具有独立法人资格的国资公司等，这些经济实体首先取得建设用地使用权，然后将土地作为抵押物向银行进行融资，进而为政府的投资行为提供金融支持。土地出让金政策是关于政府出让土地资源使用权并以此获得收益的具体规定。在锦标赛背景下，地方政府官员通过投资和改善城市基础设施来寻求晋升，而要实现城市基础设施的完善目标，就需要大量的资金支持。土地出让可以帮助地方政府解决资金问题。土地储备政策是指国土资源管理部门依法对土地资源进行前期开发、整理和储存的行为。对于地方政府而言，土地储备政策的意义在于通过控制土地供应量和时间，对土地资源的供需关系进行调节，实现政府的卖方市场格局，进而提高土地出让价格。
不可否认的是，增长型公共政策以经济建设为中心，推动了当地的经济发展，一方面直接增加了地方政府的财政收入，另一方面也推动了区域基础设施建设，为地方治理发展奠定了硬件基础。但是，增长型公共政策是建立在地方代理型发展主义基础之上的，其在价值基础和内容构成方面带有双重失衡特征。在价值观念层面，增长型公共政策强调经济发展的优先地位，而忽视社会发展的重要性，从而造成经济与社会，市场与分配、再分配的严重失衡。在内容构成方面，增长型公共政策的主体内容是投资和土地政策，而较少关注社会福利和社会服务问题。因此，我们虽然应当肯定增长型公共政策在推动地方经济发展乃至中国经济崛起中的重要作用，但也不能忽视其给地方治理带来的问题。首先，从增长型公共政策的内容模式构成看，地方政府对地方治理的精力大部分集中在经济发展，而缺乏对社会领域问题的关注和解决。由此带来的问题是社会领域中的矛盾和冲突日益显现，冲突涉及面广，种类复杂。第二，增长型公共政策置发展资源于城市，农村地区享有的发展资源少之又少。资源分布的不平衡加剧了城乡差别。第三，由于不同区域经济发展和竞争的基础和条件存在差异，因而不同地区的增长型公共政策所带来的发展成果是不一样的。这种状况加剧了不同地区之间的差别，而地区差别则进一步加剧了“地区之间的市场分割”。第四，增长型公共政策专注于经济发展，而对社会福利和公平正义并没有做出承诺。这虽使得国家治理的目标较为明确，避免了因目标冲突可能带来的效率低下问题，但弱化了对社会福利的关注。这种境况在一定程度上加剧了个体之间的收入差距程度。第五，在公共物品的供给偏好上，增长型公共政策集中改善了当地的硬件公共物品，包括交 通、通讯和能源等，但软件公共物品，科教文卫等社会事业则发展相对缓慢。由增长型公共政策带来的这些问题都将对地方治理产生深刻的影响。
增长型公共政策所带来的诸多治理问题需要我们从更为全面的视角对其进行反思。事实上，对增长型公共政策的反思也就是对地方代理型发展主义的反思，从更一般的意义上说也是对发展主义本身的反思。美国经济学家伊曼纽尔·华勒斯坦曾对发展主义提出过五个经典质疑，即发展是什么的发展，谁或者什么事实上发展了，在需要发展的背后还需要什么，这种发展是如何发生的，回答前面的四个问题其政治含义是什么。华勒斯坦对发展主义的质疑对于我们反思增长型公共政策具有启示意义。在地方代理型发展主义的影响下，增长型公共政策已经发生了异化，通过经济与社会的不对称发展，实现工具理性的最大，而忽视了发展背后的价值理性初衷。
增长型公共政策在一段时间内确实在推动我国经济发展方面发挥了重要作用。但正如上文指出的，其内在的一些矛盾决定了在经济发展到一定水平后，政策本身的有效性将逐步递减，必须在经济发展的过程中逐步进行政策调整，才能够保持政策框架的有效性。实际上，现实中的政策变迁也是因循这种转型逻辑的。首先，在经济发展思路方面，自党的十六大以后提出科学发展观，到党的十八大提出经济发展新常态，再到党的十九大提出新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，可以看到以往以GDP增长为中心的政策设计思路正在转变为以质量、绿色和共享为中心的发展思路。第二，从二十一世纪初开始，以三农问题改革为起点，我国地方治理中的公共政策开始将更多的注意力分配到社会保障和民生等领域，党的十九大报告则进一步指出我国目前的基本矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。如何平衡和满足人民日益增长的美好生活需要将是未来我国公共政策设计的核心理念。
从更一般的意义上看，增长型公共政策在我国经济发展中的应用与调整也反映了国家治理发展中的一般性规律。增长型公共政策的产生实际上反映了国家治理处于发展阶段的内在要求，强调通过政策工具实现物质资源的快速积累。物质资源快速积累的过程也是社会问题和生态问题产生和积聚的过程。因此，当物质资源积累到一定程度时，国家治理转型必将提上议程，国家治理的重心也将从以经济发展为单一中心转变为经济、社会和生态等多中心均衡发展。在这个意义上，增长型公共政策的调整实际上是国家治理从发展型走向平衡型的政策具象。这也意味着增长型公共政策的调整需要以国家治理和地方治理的转型作为支撑。
从地方治理的角度出发，实现治理转型对增长型公共政策调适的支撑作用至少需要在两个方面进行突破。首先，从以经济治理为中心转向经济治理与社会治理并重。在地方代理型发展主义的影响下，地方治理主要局限于经济治理。在完善发展公共政策后，地方政府治理的内容要在保持经济治理发展的同时，提高社会治理的地位，增加对社会治理问题的投入力度。同时对治理绩效考核指标进行调整。具体来说，就是要转变以GDP为中心的治理绩效考核模式，可以引入较为模糊的政治评价指标，促使地方政府间的竞争从为经济增长而竞争到为提高公众满意度而竞争的格局演进。
第二，从单一委托代理模式走向双重委托代理模式。在央地分权的委托代理关系中，地方政府拥有较大的自主权空间。在这种格局下，中央政府通过设置考核指标可以充分调动地方政府的积极性。换句话说，在这种权力架构下，中央政府拥有对地方政府的强有力指挥权。但是问题在于，在这种格局下中央政府却无法对地方政府的具体行为进行有效的监督。为了实现对地方政府行为的有效监督，需要创设新的委托代理关系。这种新的委托代理关系就是当地居民和地方政府的委托代理关系，即通过当地居民来监督地方政府的具体行为。
第三，从治理形式和制度创新转变为治理绩效提升。当前，地方政府的竞争内容已经发生了细微的变化，即从单纯以GDP论英雄变为更注重制度优化建设和公众满意度的提升。而制度优化建设和公众满意度建设更多地体现为地方政府的治理形式和制度创新。地方政府主导下的治理形式和制度创新对于推进国家治理体系和治理能力具有积极的意义，但是在很多地方这种创新行为还仅停留在文本和政府内部，并没有与当地居民形成很好的互动，由此形成了治理创新的悬浮状态。因此，在推动地方治理转型的过程中，需要增强地方治理的有效性，加强地方政府与当地居民的有机互动。
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文章来源：
《社会主义研究》2018年第1期
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本期编辑：刘畅 校对：赵亚楠
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